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隨著國家行政機關公文處理工作的規(guī)范化、制度化，行文制度逐步完善，同一系統(tǒng)和非同一系統(tǒng)中各部門和各單位之間的工作關系和行文職權(quán)范圍基本確定，文種的選擇和使用日趨準確，文件運行和處理的效率不斷提高，文件的法定效力得以體現(xiàn)。目前，政府機關和同級人大機關之間的行文關系及其文種選擇使用問題成為學術界研究爭論的熱點，具體圍繞議案是上行文還是平行文，政府機關和同級人大機關之間行文文種的選擇和使用展開爭議。經(jīng)過長期的理論探討和專業(yè)實踐，筆者認為只有明確政府機關和同級人大機關之間工作關系的特殊性，才能在行文過程中準確選擇使用文種，確保行文的嚴肅性和規(guī)范性，盡而明辨是非，結(jié)束爭議。工作關系一般由發(fā)文單位和受文單位所屬組織系統(tǒng)和工作過程中的職權(quán)范圍確定。工作關系決定著行文方向，行文方向決定著文種的選擇和使用。工作關系可分為四種基本情況：同一組織系統(tǒng)中上下級之間的領導與被領導的隸屬關系，同一專業(yè)系統(tǒng)中的上下級業(yè)務主管部門之間業(yè)務指導與被指導的隸屬關系，同一組織系統(tǒng)中的同級機關之間的平行關系，非同一系統(tǒng)中的任何機關之間的不相隸屬關系。根據(jù)行文制度的規(guī)定，工作中具有隸屬關系的行文關系一般是下行文與上行文的關系，具有平行關系的行文關系一般是平行文與平行文之間的關系，工作中具有不相隸屬關系的行文關系一般是平行文與平行文之間的關系。那么，政府機關與同級人大機關之間的工作關系究竟屬于上述哪種情況呢？筆者認為，政府機關和同級人大機關之間的工作關系不屬于上述四種情況，具有特殊性，即政府機關與同級人大機關之間的工作關系是非同一組織系統(tǒng)之間權(quán)力機關與執(zhí)行機關的關系。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關。”縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”。“地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關，是地方各級國家行政機關。”“縣級以上地方人民政府執(zhí)行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令。”這些規(guī)定明確了政府機關和人大機關的工作關系及其性質(zhì)特點：人大機關監(jiān)督政府機關的工作，政府機關執(zhí)行人大機關的決議，它們是國家執(zhí)行機關和國家權(quán)力機關的關系。根據(jù)組織關系和工作關系分析，筆者認為政府機關和同級人大機關之間的工作關系是非同一組織系統(tǒng)中具有隸屬性的特殊關系。這種工作關系的特殊性充分表明：（1）議案是政府機關向同級人大機關按照法定程序，提出審議事項的專用的上行文種。它本身具有報告工作和請示工作的性質(zhì)。（2）這種特殊的工作關系是法律賦予的，是法定程序所要求的。由此可知，政府機關在向同級人大機關行文時具有非同一組織系統(tǒng)性和隸屬關系的雙重性，即具有隸屬關系的上行文性質(zhì)和非同一系統(tǒng)的平行文性質(zhì)。行文關系的特殊性決定了行文方向的特殊性，行文方向的特殊性決定了行文文種選擇使用的特殊性。這樣政府機關向同級人大機關行文時文種的選擇就是一個難點。筆者認為，可根據(jù)具體情況選擇使用議案、意見、函幾個文種。選擇的具體原則為：議案用于向國家權(quán)力機關或者立法機關提出議事的原案。《國家行政機關公文處理辦法》（下簡稱《辦法》）明確規(guī)定議案“適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代表大會常務委員會提請審議事項”。議案提請審議的一般都屬于重大事項，如地方性法規(guī)制定議案，重大事項審議案，機構(gòu)變動審議案，重大問題解決議案。即當政府機關遇到超出了自身的職權(quán)范圍、自身無權(quán)決定的事項時，即在法律沒有授權(quán)的情況下，需要人大機關予以政策性和法律性支持時，就必須選用議案文種行文，以體現(xiàn)權(quán)力機關和執(zhí)行機關的工作關系，確保行文的嚴肅性、規(guī)范性。另外根據(jù)上行文和下行文的對應關系，人大機關收到同級政府機關的上行文，在審議結(jié)束后，應以意見文種對政府機關行文，這既可體現(xiàn)權(quán)力機關和執(zhí)行機關之間的工作關系，又可體現(xiàn)雙方組織關系的非同一系統(tǒng)性。《辦法》提出：“意見適用于對重要問題提出見解和處理辦法。”政府機關在執(zhí)行權(quán)力機關的決議時，如遇到無法擅自解決的重要問題，需向權(quán)力機關請示政策和法律時，就應該選擇意見文種行文，因為意見上行時具有請示的性質(zhì)。另外根據(jù)上行文和下行文之間的對應關系，人大機關在復文時，可選擇意見作為下行文，此時意見具有批復指示的性質(zhì)。選擇使用意見，既體現(xiàn)了雙方權(quán)力的隸屬關系，又體現(xiàn)了雙方組織關系的非同一系統(tǒng)性。在政府機關和人大機關的行文中，除了重大問題和重要問題外，有時還有一般的具體問題，如商洽工作，詢問答復問題，請求批準和答復審批事項等。筆者認為，此時可以選擇函行文。由于政府機關和同級人大機關工作關系的特殊性，即非同一系統(tǒng)性，于是就可用函行文。《辦法》指出：“函適用于不相隸屬機關之間商洽工作，詢問和答復問題，請求批準和答復審批事項。”當政府與同級人大機關商洽工作、詢問或回答問題、請求或批準一般性事務時，可以選擇函的形式行文。從對應關系的角度出發(fā)，人大機關就可選擇復函、答復函、答復審批函復文。這樣，政府機關和同級人大機關組織關系明確，文種選用準確，既體現(xiàn)了非同一系統(tǒng)性，又體現(xiàn)了雙方工作權(quán)力的隸屬關系。這樣既可體現(xiàn)雙方工作關系的特殊性，又可體現(xiàn)文種選擇使用的靈活性和準確性，確保行文的規(guī)范性和嚴肅性。政府機關和同級人大機關工作關系的特殊性，即非同一系統(tǒng)之間的相隸屬關系，決定了政府機關在向同級人大機關行文時文種選擇使用的特殊性：對于重大問題，選擇使用議案行文；對于重要問題，選擇使用意見行文；對于一般具體問題，選擇使用函。
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